Bürgerbegehren

Das Bürgerbegehren ist ein Instrument der direkten Demokratie in Deutschland auf kommunaler Ebene. In bestimmten Angelegenheiten können die Bürger einer kommunalen Gebietskörperschaft (z. B. Gemeinde, Landkreis, Bezirk etc.) einen Antrag auf Bürgerentscheid stellen. Dieser Antrag, der von einem bestimmten Anteil von Wahlberechtigten unterzeichnet werden muss, wird Bürgerbegehren genannt. Auf Landes- bzw. Bundesebene wird dieses Verfahren als Volksbegehren bezeichnet.

Eine besondere Ausprägung ist das kassierende Bürgerbegehren (auch: kassatorisches Bürgerbegehren oder Korrekturbegehren). Darin wird kein eigener politischer Vorschlag der Bürger formuliert, sondern die Aufhebung eines kürzlich erfolgten Beschlusses der kommunalen Vertretung gefordert. Für kassierende Bürgerbegehren gelten oftmals verkürzte Fristen.

Verfahren

Die direkte Demokratie auf kommunaler Ebene ist in Deutschland zumeist als zweistufiges Verfahren konzipiert. Das Bürgerbegehren (1. Stufe) gilt dabei als Antrag auf die Durchführung eines Bürgerentscheids (2. Stufe). Lediglich in Berlin, Bremen und Thüringen ist das Verfahren dreistufig, da hier dem Bürgerbegehren ein Zulassungsantrag vorausgeht. Außer in Hessen und in Baden-Württemberg sind in allen Flächenländern der Bundesrepublik Bürgerbegehren auch auf Landkreisebene möglich.

Für den Erfolg eines Bürgerbegehrens ist die Sammlung einer bestimmten Zahl von Unterschriften in einer festgelegten Frist erforderlich. Die genauen Verfahrensregeln, z. B. die Zahl der zu sammelnden Unterschriften, sind dabei allerdings in jedem Bundesland anders geregelt und zumeist in der jeweiligen Gemeinde- beziehungsweise Landkreisordnung oder Kommunalverfassung niedergelegt (siehe Überblick). So müssen etwa in München nur 3 % der Wahlberechtigten unterschreiben, um eine Abstimmung herbeizuführen, in Hamburg sind 2–3 % eines einzelnen Bezirks ausreichend. In Dresden beträgt der Anteil dagegen 5 %, in mehreren Bundesländern bis zu 10 %, im Saarland sogar bis zu 15 %. Da sich in der Vergangenheit die Sammlung von Unterschriften in den im Vergleich zu Dörfern sozial heterogeneren Großstädten als deutlich schwieriger herausgestellt hat, haben einige Bundesländer ein abgestuftes Unterschriftenquorum eingeführt. Je größer die Kommune ist, umso weniger Unterschriften müssen prozentual gesammelt werden.

Bei kassierenden Bürgerbegehren gelten oftmals verkürzte Fristenregelungen. Diese beziehen sich zumeist auf den Tag der Bekanntmachung eines Ratsbeschlusses oder – ist eine Bekanntmachung nicht vorgeschrieben – auf den Sitzungstag des gefassten Beschlusses.

Ist es den Initiatoren eines Bürgerbegehrens gelungen, die notwendige Anzahl Unterschriften zu sammeln, wird das Begehren zunächst auf formale Zulässigkeit geprüft und dann der gewählten kommunalen Vertretung zur Beratung vorgelegt. Diese hat nun die Möglichkeit, in einer bestimmten Frist über die Annahme oder Ablehnung des Bürgerbegehrens zu entscheiden. Lehnt die Vertretung das Bürgerbegehren mehrheitlich ab, kommt es zum Bürgerentscheid.

Anwendungsbedingungen

Neben dem Unterschriftenquorum unterliegen Bürgerbegehren einer ganzen Reihe von weiteren Beschränkungen. Die genaue Ausgestaltung und Auslegungsweite kann aber je nach Bundesland und zuständiger Behörde stark variieren. Der Verein Mehr Demokratie hat zuletzt 2018 in Zusammenarbeit mit der Universität Wuppertal und der Philipps-Universität Marburg eine bundesweite Übersicht zu den Anwendungsbedingungen in den einzelnen Bundesländern verfasst.^[1]

Themenausschluss

In allen Bundesländern gelten so genannte „Negativkataloge“, die wichtige kommunalpolitische Themen (bspw. den Haushalt oder die Bauleitplanung) explizit von Bürgerbegehren ausschließen. Damit sind Bürgerbegehren zu allen Themen zulässig, außer zu den im Negativkatalog aufgelisteten Ausschlüssen.

Zwar variiert der Umfang der Themenausschlüsse von Bundesland zu Bundesland, doch sind in nahezu allen Bundesländern von Bürgerbegehren ausgeschlossen:

• der kommunale Haushalt (in seiner Gesamtheit),
• Entscheidungen in der alleinigen Kompetenz des Bürgermeisters,
• die personelle Besetzung und innere Organisation von öffentlichen Einrichtungen sowie
• Entscheidungen in Rechtsbehelfs- und Rechtsmittelverfahren.

Kostendeckung/Kostenschätzung

In sechs Bundesländern wird von den Initiatoren eines Bürgerbegehrens die Aufstellung eines qualifizierten Kostendeckungsplans für die im Falle eines erfolgreichen Bürgerentscheids entstehenden Mehrausgaben gefordert. In der Praxis hat sich diese Forderung oftmals als beträchtliche Hürde herausgestellt, da sie tiefere Einblicke in die Ausgestaltung des jeweiligen kommunalen Haushalts und bisweilen finanzwissenschaftliche Kenntnisse erfordert, die bei den meisten Bürgern kaum vorausgesetzt werden können.

In Berlin werden die mutmaßlichen Mehrkosten vom zuständigen Bezirksamt ermittelt und müssen von den Initiatoren auf den Unterschriftslisten ausgewiesen werden. Ein ähnliches Verfahren der Kostenschätzung gilt in Brandenburg (seit 2018), Niedersachsen (seit 2021) Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein (jeweils seit 2013) sowie in Sachsen-Anhalt (seit 2018). Die Bundesländer Bayern, Rheinland-Pfalz und Hamburg verzichten vollständig auf einen von den Initiatoren vorzulegenden Kostendeckungsvorschlag, in Thüringen muss dieser nur bei Bürgerbegehren zur Höhe von Abgaben vorgelegt werden.

Rahmenbedingungen in den Bundesländern

Rahmenbedingungen für Bürgerbegehren nach Bundesländern
allgemein		Bürgerbegehren		kassierendes Bürgerbegehren
Bundesland	geregelt in	Unterschriftsquorum und Fristen	Themenausschluss (Auswahl)	Frist nach Ratsbeschluss
Baden-Württemberg Baden-Württemberg	§ 21 der Gemeindeordnung auf Landkreisebene nicht zulässig	4,5–7 % / keine Frist	außer zu: Bauleitplanung (teilweise), Tarife und Entgelte, Kommunalabgaben	3 Monate
Bayern Bayern	Art. 18a der Gemeindeordnung Art. 12a der Landkreisordnung	3–10 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung	keine Frist
Berlin Berlin (Bezirke)	§ 45 des Bezirksverwaltungsgesetz es existieren keine Landkreise	3 % / 6 Monate	kein Themenausschluss, aber bei Bezirkshaushaltsplänen, bezirklichen Sondermitteln, Bebauungs- und Landschaftsplänen nur ersuchend möglich	keine Frist
Brandenburg Brandenburg	§ 20 der Gemeindeordnung § 18 der Landkreisordnung	10 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Tarife, Bauleitplanung	6 Wochen
Bremen Bremen[2]	Art. 69–71 der Landesverfassung, §§ 8-26 des Volksentscheidsgesetzes es existieren keine Landkreise	4.000[3] / 5 % / 3 Monate	außer zu: Haushaltsplan, Abgaben, Beiträge und Gebühren	3 Monate
Bremerhaven[4]	§ 15b der Verfassung der Stadt Bremerhaven; §§ 1–4, 6 und 8 des Bürgerbeteiligungsgesetzes es existieren keine Landkreise	5 % / keine Frist	nur zu: öffentlichen Einrichtungen, Zustimmung zu Gebietsänderungen, Übernahme neuer Aufgaben, Ehrenbürgerrechte	3 Monate
Hamburg Hamburg (Bezirke)	§ 32 des Bezirksverwaltungsgesetzes es existieren keine Landkreise	2–3 % / 6 Monate	außer zu: Haushalt	keine Frist
Hessen Hessen	§ 8b der Gemeindeordnung auf Landkreisebene nicht zulässig	3–10 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung, Bauleitplanung (teilweise)	8 Wochen
Mecklenburg-Vorpommern Mecklenburg-Vorpommern	§ 20 (Kommune) und § 102 (Landkreise) der Kommunalverfassung	2,5–10 % / keine Frist	außer zu: Haushaltswesen, Abgaben und Tarife, Bauleitpläne	6 Wochen
Niedersachsen Niedersachsen	§ 32 des Kommunalverfassungsgesetzes	5–10 % / 6 Monate	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Entgelte, Bauleitplanung, Krankenhäuser und Rettungsdienste	6 Monate (bei Bekanntmachungen 3 Monate)
Nordrhein-Westfalen Nordrhein-Westfalen	§ 26 der Gemeindeordnung § 23 der Kreisordnung	3–10 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Entgelte, Bauleitplanung (teilweise)	3 Monate (bei Bekanntmachungen 6 Wochen)
Rheinland-Pfalz Rheinland-Pfalz[5]	§ 17a der Gemeindeordnung § 11e der Landkreisordnung	5–9 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Entgelte, Bauleitplanung	4 Monate
Saarland Saarland	§ 21a (Kommune) und § 153a (Landkreis) Kommunalselbstverwaltungsgesetzes	13,1–15 % / keine Frist (auf Landkreisebene 9–12 %)	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Entgelte, Bauleitplanung	2 Monate
Sachsen Sachsen	§ 25 SächsGemO, § 21 SächsLKrO	5 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben, Tarife und Entgelte	3 Monate
Sachsen-Anhalt Sachsen-Anhalt	§ 26 der Kommunalverfassung	4,5–10 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Entgelte, Bauleitplanung	2 Monate
Schleswig-Holstein Schleswig-Holstein	§ 16g der Gemeindeordnung § 16f der Kreisordnung	5–10 % / 6 Monate	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Entgelte, Bauleitplanung (teilweise)	3 Monate
Thüringen Thüringen	§§ 17, 17a und b (Kommune) und § 96a (Landkreis) der Kommunalverfassung	4,5–7 % / 4 Monate	außer zu: Haushaltssatzung, Finanzplan, Abgaben und Entgelte	4 Wochen

Geschichte

Zu den ersten Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in Deutschland kam es in verschiedenen Ländern der Weimarer Republik (Baden, Bayern, Braunschweig, Lippe, Mecklenburg-Schwerin, Oldenburg, Sachsen, Sachsen-Altenburg und Thüringen). Insgesamt sind für die Zeit von 1919 bis 1933 dabei 551 Verfahren bekannt, die Dunkelziffer wird noch höher geschätzt. Bei 406 der 551 bekannten Bürgerbegehren und -entscheide während der Weimarer Zeit handelte es sich um Auflösungsbegehren, also solche Verfahren, die auf eine vorzeitige Abberufung und Neuwahl der Gemeindevertretung gerichtet waren.

In den Kommunalverfassungen der einzelnen Länder der Bundesrepublik Deutschland befanden sich bis zum Jahr 1990 nur in Baden-Württemberg Regelungen zur Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden.^[6] In Baden-Württemberg wurde diese Regelung 1956 eingeführt.^[7] Im Zuge des deutschen Einigungsprozesses wurde jedoch bis 2005 in allen Bundesländern – zuletzt in Berlin – dieses Instrument der direkten Demokratie eingeführt.

Bewertung

In den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik wurden vor allem aus den Reihen der Parteien und kommunalen Spitzenverbände Befürchtungen über eine querulantische und populistische Instrumentalisierung der Kommunalpolitik durch Bürgerbegehren geäußert. Im Zuge der Ausbreitung auf alle Bundesländer und einer vielfach erfolgten bürgerfreundlicheren Ausgestaltung der gesetzlichen Rahmenbedingungen zwischen 1987 und 2018 hat sich diese Einschätzung weitgehend zerstreut. So betonte der Deutsche Städtetag, dass die breite öffentliche Debatte eines Bürgerbegehrens eine akzeptanzsteigernde Wirkung, auch und gerade für kontroverse Entscheidungen in der Kommune entfalte.^[8]

Vor allem von der Zivilgesellschaft und den zahlreichen seit den 1970er Jahren entstandenen Neuen Sozialen Bewegungen werden Bürgerbegehren als ein wichtiges Instrument sowohl zur Durchsetzung konkreter politischer Forderungen in der Kommune, als auch als Mittel zum Aufbau öffentlichen Drucks auf Entscheidungsträger geschätzt. Zum einen bietet das Verfahren die Möglichkeit, in der Regel verbindliche Beschlüsse gegebenenfalls auch gegen den Widerstand einer politischen Elite zu erwirken, zum anderen stärkt die dokumentierte Zahl der Unterstützer die Verhandlungsposition der Initiative.

In der Praxis führen Bürgerbegehren immer wieder zu Rechtsstreitigkeiten, bei denen oftmals formalrechtliche Fehler im Vordergrund stehen. So wurde 1996 das erste Bürgerbegehren in der Stadt Bochum trotz ausreichender Zahl an Unterschriften nicht zugelassen, da die Unterschreibenden statt des Geburtsdatums ihr Alter angegeben hatten und die Initiatorin keinen den Anforderungen genügenden Kostendeckungsvorschlag machte.^[9] In einigen Bundesländern, wie beispielsweise Berlin, versucht man diesem Problem durch eine dem Bürgerbegehren vorgelagerte Beratung der Initiatoren zu entgegen. Aber auch hier wurde 2006 ein Bürgerbegehren für gescheitert erklärt, da bei 4000 der gesammelten 11.000 Unterzeichnungen einzelne Angaben fehlten oder unvollständig waren. Nach einer Klage der Initiatoren sah das Berliner Verwaltungsgericht in diesem Vorgehen „Unverhältnismäßigkeit“. Das Fehlen einzelner Pflichtangaben könne eine Nicht-Anerkennung einer Unterstützungsbekundung nur dann begründen, wenn die unterzeichnende Person anhand der weiteren Angaben nicht zweifelsfrei zu identifizieren sei.^[10]

Siehe auch

• Direkte Demokratie

Literatur

• Jan H. Witte: Unmittelbare Gemeindedemokratie der Weimarer Republik, Verfahren und Anwendungsausmaß in den norddeutschen Ländern. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1997, 282 S., ISBN 3-7890-4809-7.
• Andreas Kost (Hrsg.): Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung. Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2005, 382 S., ISBN 3-531-14251-8.
• Peter M. Huber: Die Vorgaben des Grundgesetzes für kommunale Bürgerbegehren und Bürgerentscheide. In: Archiv des öffentlichen Rechts. 126. Bd., 2001, ISSN 0003-8911, S. 165–203.
• Hofmann, Harald: Bürgerbegehren und Ratsbeschluss (Aufsatz zu Forschungsprojekt), In: Verwaltungsrundschau 2009, Seite 224 ff
• Andreas Paust: Direkte Demokratie in der Kommune. Zur Theorie und Empirie von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Verlag Stiftung Mitarbeit, Bonn 1999, ISBN 3-928053-65-5 (=Beiträge zur Demokratieentwicklung von unten Nr. 14).
• Mehr Demokratie e.V.: Bürgerbegehrensbericht 2023 Hg. von Mehr Demokratie e. V. in Kooperation mit dem IDPF der Universität Wuppertal und der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie, Universität Marburg. Berlin, 2023.
• Andreas Paust: Arbeitshilfe Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. 2. überarbeitete Auflage, Verlag Stiftung Mitarbeit, Bonn 2005, ISBN 3-928053-74-4.
• Christopher Schmidt: Unmittelbare Gemeindedemokratie im mittel- und süddeutschen Raum der Weimarer Republik, Eine Untersuchung von Verfahren und Praxis. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2007, 348 S., ISBN 978-3-8329-2607-6.
• Dominic Krutisch und Uwe Broch: Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag im Rahmen eines Bürgerbegehrens gegen gemeindliche Privatisierungsvorhaben. In: Kommunalwirtschaft. 2004, ISSN 0450-7169, S. 435–440.

Weblinks

• Deutsches Institut für Sachunmittelbare Demokratie an der TU Dresden e. V.
• Bürgerbegehrensdatenbank – Verzeichnis mit Hintergrunddaten der in Deutschland angemeldeten Bürgerbegehren
• Mehr Demokratie e. V. – Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
• Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und Direkte Demokratie an der Philipps-Universität Marburg

Einzelnachweise

1. ↑ Bürgerbegehrensbericht 1956–2017
2. ↑ In der Stadt Bremen werden auch Bürgerbegehren als Volksbegehren bezeichnet. Es gelten zunächst die in der Verfassung des Landes Bremen festgehaltenen Bestimmungen für Volksbegehren. Hiervon abweichende Regelungen für Volksbegehren in der Stadt Bremen sind im Volksentscheidsgesetz niedergelegt.
3. ↑ In Bremen muss der Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens für die Stadt Bremen von mindestens 4.000 im Stadtbereich Bremen kommunalwahlberechtigten Bürgern unterschrieben werden.
4. ↑ Die in Deutschland einmalige Konstruktion Bremens als Zweistädte-Stadtstaat führt dazu, dass die Stadt Bremerhaven über eine eigene Kommunalverfassung verfügt.
5. ↑ Zum 1.7.2016 trat eine Gemeinde- und Verwaltungsreform in Kraft, die auch Änderungen für die direktdemokratischen Verfahren auf kommunaler Ebene beinhaltete.
6. ↑ Neumann in: Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis - Band 1. Berlin Heidelberg 2007. 3. Aufl. S. 354.
7. ↑ GemO Baden-Württemberg v. 25. Juli 1957, GBl. S. 129.
8. ↑ Pressemeldung (Memento vom 23. September 2011 im Internet Archive) des Deutschen Städtetags zur Fachkonferenz „Repräsentative versus unmittelbare Demokratie in der Kommune“, 27. November 2000.
9. ↑ Verzeichnis (Memento vom 14. Mai 2014 im Internet Archive) (PDF; 62 kB) der Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Nordrhein-Westfalen.
10. ↑ Bürgerbegehren zum Parken doch erfolgreich, Birgit Eltzel, Berliner Zeitung, 3. Main 2007.

Direkte Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland

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